Нужна ли Украине налоговая амнистия
Не секрет, что налоги являются основным источником финансирования расходов бюджета. Для примера, в 2019 году доходы украинского госбюджета на 80,1% состояли именно из налоговых поступлений. Закономерно, что экономические власти предпринимают различные усилия для их увеличения. Одним из таких усилий выступает все более частое обращение правительств к инструменту налоговой амнистии (около 50 государств), особенно в период экономических кризисов.
Под налоговой амнистией понимают предложение со стороны государства определенным категориям неплательщиков погасить свою потенциальную и/или просроченную задолженность, возникшую в следствии избегания налогообложения или уклонения от уплаты налогов, в обмен на отмену ответственности за неуплату. Нередко дополнительным элементом амнистии выступает реструктуризация налогового долга. При этом, однозначного ответа на вопрос «Является ли налоговая амнистия хорошей фискальной политикой?» современная экономическая мысль не дает. Если емко, то налоговые амнистии являются спорным (неоднозначным) инструментом для роста доходов бюджета, а опыт проведения налоговых амнистий весьма богат, но довольно противоречив . Сторонники утверждают, что налоговые амнистии увеличивают доходы как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, возвращая уклонистов в налоговую систему. Противники же утверждают, что амнистии, за редким исключением, не приносят значительных доходов бюджета в краткосрочной перспективе, но зато в значительной мере ослабляют стимулы для соблюдения налоговых требований в долгосрочной перспективе.
В такой неоднозначной ситуации, необходимо, чтобы проведение амнистии в Украине как минимум учитывало мировой опыт с целью избежать грубых ошибок и неудач, а также было направлено не столько на наполнение бюджета, сколько на:
o расширение количества налогоплательщиков и налогооблагаемой базы за счет добровольной детинизации (предполагается, что, приобретя «индульгенцию по старым грехам», уклонист не захочет накапливать новых, а потому станет платить налоги полностью и в срок);
o создание дополнительного источника инвестиций в виде возврата (репатриации) сбежавших из Украины капиталов.
Посмотрим так ли это? На сегодня, согласно анонсу правящей политической партии «Слуга народа» , амнистия содержит следующие исходные данные: будет проведена уже в 2021 году; освободит участников амнистии от административной, финансовой и уголовной ответственности за уклонение от уплаты обязательных налогов и сборов (ст. 212 и 212-1 Уголовного кодекса Украины); использует пять ставок - 0%, 2,5%, 5%, 9% и 18%, что планируется применять в зависимости от:
- географии актива (в Украине или за границей);
- исходного состояния актива (на счету в банке или как наличность);
- дальнейшего применения актива (в сбережения или как «патриотическая инвестиция» - в долговые бумаги правительства или в акции и корпоративные права украинских компаний).
Научные исследования и международная практика проведения налоговых амнистий позволяют практически сразу обозначить слабые места украинского проекта, а именно:
1. Высокая ставка налога
Как правило, эффективными являются амнистии проводимые под умеренные и/или пониженные ставки (Ирландия 1988, Индия 1997 и 2016, Италия 2009, Аргентина и Индонезия 2016). В случае с предлагаемой властями Украины базовой ставкой в 18%, как впрочем и 9%, амнистия скорее всего не сработает с учетом того, что:
- амнистия приобретает в глазах потенциальных участников амнистии несправедливый (квазиконфискационный) характер;
- есть возможности использования альтернативных законных и менее дорогостоящих способов легализации дохода - двухсторонние договора об избежании двойного налогообложения, пассивные доходы внутри страны etc. Для примера, доходы физического лица от инвестиций в долговые бумаги Украины вообще не облагаются налогом.
При этом, уже существующие примеры успешных амнистий под стандартные ставки налога (Италия 2015, Швейцария 2018, Израиль 2019) являются скорее исключением, чем правилом, ввиду особых обстоятельств, вызванных, например, случаями массового раскрытия информации о гражданах страны, имеющих счета за границей.
В такой ситуации, украинская налоговая амнистия с большой долей вероятности так и не станет носителем дополнительных общественно полезных последствий, особенно в части возврата в страну сбежавших капиталов, а будет еще одним малоэффективным механизмом сбора налогов с экономически активных украинцев.
2. Слабые гарантии государства
Отсутствие четких, действенных государственных гарантий личной безопасности/иммунитета (информация станет основанием для дальнейших преследований как со стороны коррумпированных правоохранительных и контролирующих органов, так и со стороны криминалитета) и защиты репутации потенциальных участников (нарушение конфиденциальности информации, в том числе утечка в СМИ) – это один из сильных аргументов в пользу провала украинской налоговой амнистии. Люди просто просаботируют процесс, не вызывающий доверия и несущий угрозу личной безопасности (Нигерия 2018, Пакистан 2016).
Властям придется совершить воистину титанические усилия чтобы убедить людей в том, что делается все возможное для сохранения конфиденциальности, вплоть до постройки специальных хранилищ для деклараций (как в Индии в 1997 году) или их физического уничтожения (как в Казахстане в 2001 году), а чиновники, уличенные в разглашении, будут караться по всей строгости закона. В противном случае рассчитывать на результат не приходиться.
3. Непопулярность
Политика «прощения» уклонистов естественно не находит поддержки у законопослушных граждан, плативших налоги полностью и в срок. Одним из выходов является сочетание амнистии с мерами по усилению наказания в случае дальнейшего сокрытия доходов - увеличение штрафов (штраф за неучастие) и ответственности, усиление мер налогового контроля уклонистов после налоговой амнистии . Ничего подобного пока в украинском варианте не наблюдается, хотя страна уже сегодня может создать предпосылки для успешного проекта. Речь о присоединении страны к Стандарту ОЭСР по автоматическому обмену налоговой информацией (известное под сокращенным названием CRS MCAA). Потенциальные участники амнистии должны понять, что государство в течении непродолжительного времени узнает о скрываемых активах, но тогда условия легализации будут значительно более жесткими. Это будет стимулировать к «добровольному» участию в процессе амнистирования и сместит акценты в сторону более зажиточных граждан и репатриации их активов.
Кроме этого, важным является вопрос уникальности амнистии (обязательство не повторяться). Любой сигнал от государства о том, что в будущем неуплата налогов может быть прощена, только усилит степень несправедливости происходящего и станет поощрением нарушителя (одновременно наказанием законопослушных налогоплательщиков) . А значит лучше не проводить амнистию вообще, чем плохим документом укрепить национальную особенность некоторых украинцев не платить налоги в надежде, что удасться избежать наказания, тем самым стимулируя рост долгосрочных потерь доходов бюджета из-за снижения степени соблюдения требований налогового законодательства.
4. Сжатые сроки проведения
Люди должны знать что и как будет происходить. Для этого необходимым является широкая разъяснительная и пропагандистская кампания правительства, а это минимум квартал, а то и два. Кроме этого, важна качественная подготовка процедур со стороны контролирующих органов (пару месяцев) и наличие времени для проверки достоверности отчетности участников амнистии (скорость ответов на международные запросы составляет месяцы), а значит нужно еще два-три квартала. Одновременно, опыт некоторых государств (Грузия 2005, Малайзия 2015, Литва 2018, Нигерия 2018) свидетельствует, что недостаточные сроки проведения (три месяца, пол года) являются причинами для пролонгации процедур и снижению эффективности амнистии . Поэтому, с учетом того, что на дворе середина августа, а текста законопроекта еще не существует, предложенные сроки проведения амнистии - с 01.01 по 31.12.2021 являются не оптимальными.
Подведем итоги. Предложенный проект налоговой амнистии имеет ряд критических недостатков – пациент скорее мертв, чем жив. Также, нужно отдавать себе отчет, что эффективность акции в решающей мере зависит от:
ситуации в экономике (идет мировой кризис);
умонастроений в обществе (нарастающая неопределенность и недоверие);
наличия справедливой системы (контролирующие органы не реформируются и не редко коррумпированы, а суды практически не обеспечивают защиту прав и свобод).
В таких условиях, налоговая амнистия-2021 готова к поражению еще не начав реализации.
